■完善顶层设计形成执行工作大格局

 

　　“执行难”难在哪里？全国政协委员、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅一语道破：病症在法院，病因在社会环境，病根在国家治理体系和治理能力现代化不足。在这个意义上，执行难问题的解决，对于实现全面依法治国目标、对于全面建成小康社会具有标志性意义。

 

　　破解“执行难”，关键要祛除“病根”。吕忠梅说，要站在推进全面依法治国、促进治理体系和治理能力现代化的高度，以供给侧结构性改革思维，完善顶层设计。她建议，党中央针对解决执行难问题出台专门文件，作为全面深化改革和全面依法治国的一个重要举措。明确将解决执行难问题纳入党委工作，作为政法委的重要工作事项，推动形成“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与”的执行工作大格局；建立解决执行难的部门协作、信息共享、联动处置、政府兜底等基本工作机制，明确各部门、各单位的工作主体责任，将“解决执行难”作为综合治理考核指标，进行年度综合考核。

 

　　吕忠梅的建议得到委员们积极响应，大家一致认为这是中国特色社会主义政治优势和制度优势的具体体现。

 

　　法院执行已生效判决的前提是充分掌握被执行人财产和人身信息。目前这类信息散见于公安、监察、国土资源、建设、规划、房管、税务、工商、劳动保障、国有资产管理、银行、证券、保险、出入境管理、招投标管理等各部门。

 

　　委员们表示，执行难涉及社会治理问题，更是一项系统工程。要从根子上解决执行难问题，需要全社会共同合力、多部门共同配合。

 

　　通过调研，委员们了解到，目前各地执行工作大格局已初步形成，绝大多数地方党委、人大、政府出台基本解决执行难的文件，成立基本解决执行难工作领导小组，建立联席会议制度，共同研究解决执行难重大问题。但同时也存在地区发展不平衡等问题，委员们建议健全联席会议制度，建立常态化工作机制，扩大协作范围，提升协作紧密度，推进综合治理执行难工作向纵深发展。

 

　　■加快立法进程

 

　　将解决执行难纳入法治化轨道

 

　　执行工作大格局初步形成之后，还需不断完善法律法规，构建长效机制，从制度层面、立法层面为法院解决执行难提供强大的法律保障。

 

　　“要转变运动式的工作方式，将解决执行难问题纳入法治化轨道。”吕忠梅建议，加快“强制执行法”“信用法”等法律的立法进程。黄廉熙和皮剑龙委员建议，完善相关法律法规，加大对拒执犯罪的打击力度。

 

　　“目前我国的执行程序规定在民事诉讼法第三编之中，但该编仅有35个条文，极其简约，可操作性不强，影响了执行程序功能的有效发挥。执行程序与审判程序在性质上有根本区别，将其规定在民事诉讼法之中不伦不类，应将之从民事诉讼法中分离出来，独立制定‘强制执行法’加以规范。”汤维建委员说。

 

　　“‘强制执行法’已经呼吁20多年了，条件已成熟，应该尽快纳入立法规划中。”窦荣兴委员提出同样的建议。

 

　　“从实践看，我们所见到的各种执行难案例中，有相当一部分可以通过个人破产来解决。但由于缺乏个人破产制度，这类案件无法摆脱执行难。而通过破产程序，该类执行难案件就很容易化解，执行难案件的占比将会大大下降。”汤维建同时建议，修改企业破产法，将目前的企业破产法调整为破产法，将个人纳入到破产法的调整范围之中，发挥破产机制对化解“执行难”的“清道夫”作用。汤维建希望，通过修改企业破产法使得国家公权力机关在特定情形下可以依职权发动破产程序。一是将目前实践中行之有效的“诉讼转破产”和“执行转破产”正式上升到破产法之中，规定法院在被执行企业属于无财产可供执行、实际已符合破产条件的“僵尸企业”时，可以根据职权将诉讼程序或执行程序转为破产程序，无需取得诉讼当事人或申请执行人、被执行人的同意。二是确立检察机关提起破产申请的制度。破产案件关系国家经济秩序的局部稳定和社会公共利益，因而在破产程序应予发动而不发动时，检察院就应当行使其法律监督权，提起破产申请，通过司法程序，将“僵尸企业”从市场中强制出清。

 

　　■厘清“执行难”与“执行不能”边界发挥第三方监督功能

 

　　委员们在河南、上海、北京调研时了解到，各级各地法院都谈到执行过程中群众普遍不理解的一个客观现象：被执行人丧失履行能力，客观上无法执行的案件，即“执行不能”，因“巧妇难为无米之炊”，所以，不应把这部分案件归为执行难。

 

　　最高人民法院解释说，在每年法院受理的执行案件中，“执行不能”案件占近四成。

 

　　“执行不能”案件在最高人民法院《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》有明确的界定，但在执行过程中有相当的自由度。王光贤委员说，例如“已穷尽调查措施”，开展调查有积极和消极之分，也有实质和形式之别，如何保证财产调查是积极的、及时的、实质性的？是否需要有一个适当的监督程序？由谁来监督更有效？如何避免实践中可能把需要投入许多精力的可执行案件归类于执行不能案件，需要加以注意。毕竟，和管物相比，人的管理更难。

 

　　如何避免“把‘执行不能’当成筐，什么执行不了的案件都往里装。”这是委员们的共同疑问。

 

　　这就需要厘清“执行难”与“执行不能”的边界问题，尤其是要夯实终结本次执行程序中的财产调查机制，在“执行不能”案件的认定方面，增强制度执行刚性。王光贤建议，在“执行不能”案件的认定、评估主体、评估方式方面，尤其应注意真正发挥人大代表、政协委员、执行监督员、廉政监督员等第三方的作用，既推动执行工作深入开展，又扩大社会影响。同时，还要做到既不片面追求执结率，也不回避“执行不能”案件的客观现实，让公众理性看待执行难，充分知悉民商事行为的风险。

 

　　■健全社会信用体系建设提高被执行人失信成本

 

　　“人而无信，不知其可也。”诚信是社会和谐的基石和灵魂，也是基本解决执行难的关键一环。

 

　　失信联合惩戒是当前解决执行难的一项重要措施，更是社会信用体系建设的重要内容。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（以下简称“两办意见”），被称为是对失信被执行人进行联合信用惩戒的纲领性文件。而早在2013年，最高人民法院就出台司法解释，建立起失信被执行人名单制度，开始对失信被执行人进行联合惩戒。北京、上海等地法院与有关部门加强了查控、惩戒方面的联动。“一处失信、处处受限”的联合惩戒格局逐渐形成。从2013年10月至今年5月，全国法院累计发布失信被执行人名单1059万例，促使246万失信被执行人主动履行了法律义务。

 

　　不过，失信联合惩戒效果与人民群众的期待仍有差距，一些有钱的“老赖”还逍遥法外。委员调研时了解到，由于没有约束机制，商家在面对高消费的被执行人时，在利益驱动之下，往往会选择忽视；另外，即使查到被执行人名下有车，只要车辆不在本地，要想控制也是难事。黄廉熙委员谈到，有的被执行人将财产转移到子女、同学、朋友以及相关联的公司名下，自己名下无任何可供执行的财产，对这些人尚无有效惩戒措施。

 

　　王均金委员为此建议，充分发挥社会信用体系建设部际联席会议制度的作用；加大失信联合惩戒力度，丰富惩戒手段；引导市场主体将诚信调查作为交易前提，进一步提高失信成本。

 

　　孟庆丰委员建议，进一步利用信息技术推动实现部门间信用信息共享，拓展联合信用惩戒范围，提升联合信用惩戒效果。加快“两办意见”规定的11类100多项信用惩戒措施落实到位，推进失信被执行人跨部门协同监管和联合惩戒机制建设，整合现有联合惩戒措施，完善相关技术功能，实现对失信被执行人的智能拦截、自动惩戒。同时，建立执行信息化和联合信用惩戒的督促、通报机制，严格落实参与部门的工作责任。对于认识不足、协助不力、落实不到位的，通过当地党委或其上级主管部门督促或通报批评，切实保障协助执行义务落实到位。

 

　　“让我们共同为构建社会诚信体系、维护司法权威、深入推进法治中国建设作出应有贡献。”孟庆丰的话道出所有与会人员的心声。